CJUE | ARRÊT DU 21 MAI 2026 | C-684/24 | ACROSS FIDUCIARIA E A. │
ANTIBLANCHIMENT & FINANCEMENT DU TERRORISME
SOUS RÉSERVE D’UN INTÉRÊT LÉGITIME, LE PUBLIC EST EN DROIT D’ACCÉDER AUX INFORMATIONS SUR LES BÉNÉFICIAIRES EFFECTIFS DES MANDATS FIDUCIAIRES DE DROIT ITALIEN
FAITS & PROCEDURE MOTIFS & DISPOSITIF PORTEE DE L’AFFAIRE JURISPRUDENCE ANALYSE CONSEILS
LE CONTEXTE NORMATIF : LA DIRECTIVE 2015/849 MODIFIÉE ET LE RÉGIME DES REGISTRES DE BÉNÉFICIAIRES EFFECTIFS
La directive (UE) 2015/849 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme — ci-après « la directive » — constitue l’armature principale du dispositif anti-blanchiment de l’Union. Son article 31, dans sa version résultant de la modification apportée par la directive 2018/843 du 30 mai 2018, impose aux États membres d’étendre à certaines constructions juridiques — présentant une structure ou des fonctions similaires à celles des fiducies/trusts — les obligations de collecte, de conservation et de déclaration d’informations relatives aux bénéficiaires effectifs qui pèsent sur les trusts exprès eux-mêmes.
Le §4 de cet article 31 organise l’accès à ces informations selon trois cercles concentriques. En premier lieu, les autorités compétentes et les cellules de renseignement financier bénéficient d’un accès sans restriction. En second lieu, les entités assujetties au sens de la directive — établissements de crédit, organismes d’assurance, notaires, comptables et autres professionnels assujettis — peuvent consulter les informations dans le cadre de leurs obligations de vigilance à l’égard de la clientèle. En troisième lieu, enfin, toute personne physique ou morale qui peut démontrer un intérêt légitime est admise à consulter un ensemble d’informations limité : le nom, le mois et l’année de naissance, le pays de résidence et la nationalité du bénéficiaire effectif, ainsi que la nature et l’étendue des intérêts effectifs détenus.
Corrélativement, l’article 31, §7 bis, de la directive prévoit un mécanisme dérogatoire au bénéfice du bénéficiaire effectif : dans des circonstances exceptionnelles définies par le droit national — risque disproportionné de fraude, d’enlèvement, de chantage, d’extorsion, de harcèlement, de violence ou d’intimidation, ou encore minorité ou incapacité du bénéficiaire effectif — l’État membre peut refuser, au cas par cas, tout ou partie de l’accès aux informations. Cette dérogation est soumise à une évaluation détaillée et doit être accompagnée d’un droit de révision administrative et d’un droit à un recours juridictionnel effectif.
Le droit de l’Union a depuis lors évolué de manière significative. Le règlement (UE) 2024/1624 du 31 mai 2024, directement applicable depuis le 10 juillet 2024, remplace progressivement les dispositions directivales en matière d’obligations des entités assujetties et, à terme, l’essentiel des dispositions de la directive 2015/849. Toutefois, les obligations relatives aux registres de bénéficiaires effectifs demeurent, dans un premier temps, régies par la directive jusqu’à la pleine entrée en vigueur de la sixième directive anti-blanchiment.
LE DROIT NATIONAL DE TRANSPOSITION : LA COMPLEXITÉ DU DISPOSITIF ITALIEN
La République italienne a transposé l’article 31 de la directive par voie de décret législatif n° 231 du 21 novembre 2007, dans sa version modifiée, et par un décret ministériel d’application n° 55 du 11 mars 2022. Ces textes ont assujetti les mandats fiduciaires conclus par les sociétés fiduciaires de droit italien — les mandati fiduciari — aux obligations d’information et d’inscription au registre des entreprises en tant que constructions juridiques similaires aux trusts.
L’article 21, §4, sous d bis), du décret législatif n° 231/2007 définit l’intérêt légitime ouvrant droit à l’accès dans des termes significativement plus restrictifs que la directive elle-même. L’accès est réservé aux particuliers — y compris ceux ayant un intérêt diffus — justifiant d’un « intérêt juridique pertinent et distinct », nécessaire pour « préserver ou défendre un intérêt correspondant à une situation juridiquement protégée », à condition que ces particuliers disposent de « preuves concrètes et documentées » que le bénéficiaire effectif et le propriétaire juridique sont des personnes distinctes. L’intérêt doit en outre être « direct, concret et actuel ».
La procédure d’accès prévue par l’article 7, paragraphes 2 et 3, du décret ministériel n° 55/2022 organise un mécanisme contradictoire préalable à la décision. La chambre de commerce territorialement compétente reçoit la demande d’accès motivée et la notifie au bénéficiaire effectif concerné par voie de courrier électronique certifié. Ce dernier dispose de dix jours pour formuler une opposition motivée en invoquant, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles justifiant le refus. La chambre de commerce apprécie ensuite, au cas par cas, les circonstances exceptionnelles exposées par la partie intéressée en tenant compte du principe de proportionnalité entre le risque invoqué et l’intérêt à l’accès. À défaut de communication dans le délai de vingt jours suivant la demande, l’accès est réputé refusé.
Cette architecture procédurale — et en particulier la notification préalable du bénéficiaire effectif avant toute décision sur la demande d’accès — constitue le nœud juridique central de la présente affaire.
LES REQUÉRANTES AU PRINCIPAL ET LA GENÈSE DU LITIGE
Les requérantes au principal dans les affaires jointes sont des sociétés fiduciaires de droit italien — Across Fiduciaria SpA, Galvani Fiduciaria Srl, Sfo Fiduciaria Srl, Unione Fiduciaria SpA, Torino Fiduciaria – Fiditor Srl, Ser-Fid Italiana Fiduciaria e di Revisione SpA — ainsi que l’association professionnelle Assoservizi Fiduciari. Ces entités exercent leur activité en concluant des mandats fiduciaires avec leurs clients, aux termes desquels elles administrent des actifs — participations sociales, portefeuilles-titres, biens immobiliers — pour le compte et dans l’intérêt de leurs mandants, qui restent les véritables bénéficiaires économiques des actifs administrés tout en restant anonymes vis-à-vis des tiers.
C’est précisément cette opacité organisée — inhérente au mandat fiduciaire — qui a conduit le législateur italien à assujettir les sociétés fiduciaires aux obligations de l’article 31 de la directive, en qualifiant les mandats fiduciaires de constructions juridiques similaires aux trusts. Les sociétés fiduciaires ont contesté cette qualification devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie), qui a rejeté leurs recours. Elles ont ensuite formé appel devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), qui constitue la juridiction de renvoi dans la présente affaire.
Devant le Consiglio di Stato, les requérantes ont soulevé des moyens articulés autour de deux axes principaux. D’une part, elles ont contesté la validité même de l’article 31, paragraphes 1, 2, 4 et 10, de la directive 2015/849, en soutenant que ces dispositions violaient les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne — respectivement le droit au respect de la vie privée et familiale et le droit à la protection des données à caractère personnel — ainsi que le principe de sécurité juridique. D’autre part, elles ont soulevé des questions d’interprétation relatives à la notion de « constructions juridiques similaires aux fiducies/trusts », à la portée de la notion d’« intérêt légitime » et aux garanties procédurales exigées par l’article 31, §7 bis, de la directive lu à la lumière de l’article 47 de la Charte.
Le Consiglio di Stato a suspendu l’instance et soumis à la Cour, par décisions du 15 octobre 2024, des questions préjudicielles portant à la fois sur la validité et sur l’interprétation de l’article 31 de la directive.
LA QUALIFICATION DES MANDATS FIDUCIAIRES EN TANT QUE CONSTRUCTIONS SIMILAIRES AUX TRUSTS : UN ENJEU DE QUALIFICATION DÉLICATE
La première série de questions porte sur la notion de « constructions juridiques présentant une structure ou des fonctions similaires à celles des fiducies/trusts » au sens de l’article 31, §1, de la directive. Les requérantes contestaient que les mandats fiduciaires conclus par des sociétés fiduciaires de droit italien puissent être inclus dans cette catégorie, au motif notamment que ces sociétés sont soumises à une surveillance règlementaire rigoureuse par la Banca d’Italia — sur le fondement de la loi n° 1966 du 23 novembre 1939 — et qu’elles opèrent dans un cadre de transparence contraignant.
Sur ce point, la Cour rappelle que l’article 31, §1, de la directive ne vise pas exclusivement les trusts au sens strict du droit anglo-saxon, mais s’étend à toute construction juridique qui, indépendamment de sa désignation ou de son régime juridique formel dans l’ordre national, présente une structure ou des fonctions similaires à celles d’un trust. La directive renvoie expressément à titre d’exemples à la « fiducie » française, à certains types de Treuhand ou de fideicomiso, attestant une intention d’application large.
La Cour juge que l’appréciation de la similarité doit être effectuée de manière fonctionnelle et structurelle, en tenant compte des effets juridiques produits par la construction considérée. À cet égard, le mandat fiduciaire conclu par les sociétés fiduciaires de droit italien présente les caractéristiques essentielles qui fondent la similitude : il opère un placement d’actifs au nom d’autrui — la société fiduciaire gère les biens en son propre nom mais pour le compte du mandant —, réalise une séparation entre la propriété légale des actifs — détenue par la fiduciaire — et leur bénéfice économique — revenant au mandant — et institue un rapport d’administration à titre exclusif au profit d’un ou plusieurs bénéficiaires déterminés.
La circonstance que les sociétés fiduciaires soient soumises à des obligations et à une surveillance par les autorités nationales est expressément écartée par la Cour comme étant sans effet sur la qualification. Ce qui importe, en effet, est la structure et la fonction de la construction, non le statut réglementaire de la personne qui la gère. L’assujettissement à la surveillance prudentielle ne supprime pas le risque d’opacité que le dispositif anti-blanchiment entend prévenir : les autorités de surveillance contrôlent la solidité financière et la conduite des affaires des fiduciaires, non l’identité des bénéficiaires effectifs ni la transparence des mandats individuels.
Il en résulte que l’article 31, paragraphes 1, 2 et 10, de la directive 2015/849 ne s’oppose pas à une législation nationale qui inclut, parmi les constructions juridiques similaires aux trusts, les mandats fiduciaires des sociétés fiduciaires en tant que types d’opérations économico-juridiques appréciés en fonction de leurs caractéristiques essentielles — dès lors que leur structure et leurs fonctions aboutissent au placement du bien au nom d’autrui. Cette interprétation est commandée par l’objectif de transparence qui fonde le dispositif et par la nécessité d’éviter que des constructions fonctionnellement équivalentes aux trusts échappent au régime de transparence en raison de leur dénomination nationale.
LA VALIDITÉ DE L’ARTICLE 31, PARAGRAPHES 1, 2 ET 10, AU REGARD DE L’ARTICLE 114 TFUE ET DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ
Les requérantes dans l’affaire C-685/24 contestaient également la validité des paragraphes 1, 2 et 10 de l’article 31 de la directive au regard de l’article 114 TFUE — base juridique du texte — et de l’article 288, troisième alinéa, TFUE. Elles soutenaient que les dispositions en cause, en laissant aux États membres une marge d’appréciation excessive pour identifier les constructions assimilées aux trusts, ne satisfaisaient pas aux exigences de précision et de prévisibilité inhérentes à l’instrument directif et ne permettaient pas d’atteindre l’objectif d’harmonisation assigné.
La Cour écarte ce moyen. Elle rappelle d’abord que la directive est un instrument d’harmonisation qui, par nature, laisse aux États membres le choix de la forme et des moyens pour atteindre les résultats prescrits. La diversité des constructions juridiques similaires aux trusts dans les systèmes juridiques nationaux des États membres — résultant de traditions juridiques profondément différentes — justifie que le législateur de l’Union ait recouru à une définition fonctionnelle et à une liste indicative plutôt qu’à une énumération exhaustive. Cette approche est conforme au principe de subsidiarité : les États membres sont mieux à même d’identifier, dans leur ordre juridique propre, les constructions présentant une similitude fonctionnelle et structurelle avec les trusts.
La Cour souligne également que l’objectif du §10 — communication à la Commission des catégories, descriptions et dénominations des constructions identifiées — poursuit précisément un objectif d’harmonisation progressive et de transparence inter-étatique qui contribue à la réalisation du marché intérieur. Cette disposition ne constitue donc pas une délégation illimitée aux États membres mais un mécanisme de convergence encadré.
LA VALIDITÉ DE L’ARTICLE 31, §4, AU REGARD DES ARTICLES 7 ET 8 DE LA CHARTE : LA QUESTION CENTRALE DE LA PROPORTIONNALITÉ
C’est sur le terrain de la validité de l’article 31, §4, de la directive 2015/849 au regard des droits fondamentaux que se situe l’enjeu le plus saillant de l’arrêt.
A. LE CADRE D’ANALYSE : L’INGÉRENCE DANS LES DROITS GARANTIS PAR LES ARTICLES 7 ET 8 DE LA CHARTE
La Cour commence par constater que la mise à disposition d’informations nominatives sur les bénéficiaires effectifs de constructions similaires aux trusts — nom, mois et année de naissance, pays de résidence, nationalité, nature et étendue des intérêts effectifs — à toute personne démontrant un intérêt légitime constitue une ingérence dans le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l’article 7 de la Charte ainsi que dans le droit à la protection des données à caractère personnel garanti par l’article 8 de la Charte.
Cette ingérence est expressément autorisée par l’article 52, §1, de la Charte, qui admet des limitations aux droits fondamentaux à condition qu’elles soient prévues par la loi, qu’elles respectent le contenu essentiel de ces droits et que, dans le respect du principe de proportionnalité, elles soient nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union.
La Cour identifie l’objectif poursuivi par l’article 31, §4, de la directive : la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme constitue un objectif d’intérêt général reconnu par l’Union, de niveau constitutionnel, qui justifie des ingérences dans les droits fondamentaux. La lutte contre ces phénomènes criminels est au cœur du projet de l’espace de liberté, de sécurité et de justice et constitue l’un des piliers de l’intégrité du système financier.
B. LA DISTINCTION FONDAMENTALE AVEC L’ARRÊT LUXEMBOURG BUSINESS REGISTERS
La Cour procède ensuite à l’opération intellectuelle centrale de l’arrêt : distinguer la présente situation de celle qui avait conduit, dans l’arrêt Luxembourg Business Registers (C-37/20 et C-601/20, EU:C:2022:912), à l’invalidation du régime d’accès public sans condition prévu initialement par la directive pour les registres des sociétés.
Dans l’arrêt Luxembourg Business Registers, la Cour avait invalidé l’article 30, §5, premier alinéa, sous c), de la directive 2015/849 dans sa rédaction alors applicable, en ce qu’il prévoyait un accès inconditionnel et libre pour « tout membre du grand public » aux informations sur les bénéficiaires effectifs des sociétés et autres entités juridiques. La Cour avait jugé que cet accès totalement libre constituait une ingérence grave et disproportionnée dans les droits garantis par les articles 7 et 8 de la Charte, faute de toute condition ou limitation susceptible de protéger les droits fondamentaux des personnes concernées.
La situation soumise à la Cour dans la présente affaire est structurellement différente : l’article 31, §4, sous c), de la directive, dans sa version résultant de la directive 2018/843, conditionne l’accès à la démonstration d’un intérêt légitime. Cette condition n’existait pas dans le régime invalidé par l’arrêt Luxembourg Business Registers. Elle constitue, même si sa définition est renvoyée aux États membres, une limitation intrinsèque à l’accès qui distingue fondamentalement les deux régimes.
La Cour relève en outre que, s’agissant des trusts et constructions similaires, le législateur de l’Union n’a jamais instauré un accès public libre et inconditionnel : l’article 31, §4, de la directive a toujours exigé la démonstration d’un intérêt légitime, contrairement à ce qui avait été prévu pour les registres des sociétés. Le rapport avec l’arrêt Luxembourg Business Registers est donc celui d’une distinction et non d’une continuité.
LA PROPORTIONNALITÉ DE LA CONDITION D’INTÉRÊT LÉGITIME
La question qui se pose est celle de la suffisance de la condition d’intérêt légitime pour assurer la proportionnalité de l’ingérence dans les droits fondamentaux. Les requérantes soutenaient que l’absence de définition précise et uniforme de cette notion au niveau de l’Union la rendait si indéterminée qu’elle ne constituait pas une garantie effective des droits des bénéficiaires effectifs et méconnaissait le principe de sécurité juridique.
La Cour rejette cet argument. Elle rappelle que le considérant 42 de la directive 2018/843 invite expressément les États membres à définir l’intérêt légitime dans leur droit national, « à la fois en tant que notion générale et en tant que critère déterminant l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs ». Cette invitation ne constitue pas une lacune normative mais un choix délibéré du législateur tenant compte de la diversité des traditions juridiques et des contextes nationaux. Dans ce cadre, les États membres disposent d’une marge d’appréciation quant aux modalités de définition de l’intérêt légitime, à condition que cette définition soit suffisamment précise pour constituer une garantie effective.
La Cour souligne également que la condition d’intérêt légitime s’inscrit dans un ensemble de garanties : le mécanisme de dérogation de l’article 31, §7 bis, le droit de révision administrative et le droit à un recours juridictionnel effectif constituent des protections supplémentaires pour le bénéficiaire effectif. Pris dans leur ensemble, ces mécanismes assurent un équilibre proportionné entre l’objectif de transparence et les droits fondamentaux.
L’examen de l’ensemble des questions relatives à la validité de l’article 31 de la directive n’a ainsi révélé aucun élément de nature à affecter la validité de ses paragraphes 1, 2, 4, sous c), et 10.
L’INTERPRÉTATION DE LA NOTION D’« INTÉRÊT LÉGITIME » : PORTÉE ET LIMITES DU RENVOI AUX ÉTATS MEMBRES
Si la Cour valide la condition d’intérêt légitime comme telle, elle s’attache à en préciser les contours interprétatifs afin de guider les juridictions nationales.
A. L’INTÉRÊT LÉGITIME COMME NOTION AUTONOME DU DROIT DE L’UNION ENCADRÉE PAR LES ÉTATS MEMBRES
L’article 31, §4, sous c), de la directive — en ce qu’il confère un droit d’accès à « toute personne physique ou morale qui peut démontrer un intérêt légitime » — utilise une notion qui, bien que renvoyée dans son contenu aux États membres, doit demeurer cohérente avec les objectifs et le contenu essentiel de la directive. Le considérant 28 de la directive 2018/843 précise que « les critères et les conditions d’octroi de l’accès aux demandes d’informations sur les bénéficiaires effectifs des fiducies/trusts et des constructions juridiques similaires devraient être suffisamment précis et conformes aux objectifs de la présente directive ».
La Cour déduit de ces éléments que la définition nationale de l’intérêt légitime doit satisfaire à deux conditions cumulatives : elle doit être suffisamment précise pour ne pas vider la notion de son sens et la réduire à une pure discrétion administrative, et elle doit être orientée vers les finalités de la directive — la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et les infractions sous-jacentes telles que la corruption, les infractions fiscales pénales et la fraude.
La définition italienne — intérêt juridique pertinent et distinct, direct, concret et actuel, accompagné de preuves documentées de la distinction entre bénéficiaire effectif et propriétaire juridique — est appréciée par la Cour comme étant conforme à ces exigences. La condition supplémentaire de preuve documentée n’est pas contraire à la directive dans la mesure où elle vise à prévenir les demandes d’accès abusives ou dilatoires sans exclure les demandeurs légitimes.
B. LE PRINCIPE DE NON-ALERTE DU BÉNÉFICIAIRE EFFECTIF : UNE CONTRAINTE DIRECTIVALE ESSENTIELLE
La Cour identifie une exigence fondamentale qui innerve l’ensemble du régime d’accès : le principe de non-alerte du bénéficiaire effectif consacré par le considérant 16 de la directive 2015/849, qui dispose qu’« il convient d’assurer un accès en temps utile aux informations relatives aux bénéficiaires effectifs selon des modalités permettant d’éviter tout risque d’alerter la société concernée ». Ce principe est repris à l’article 30, §6, de la directive pour les registres des sociétés.
Ce principe n’est pas explicitement énoncé à l’article 31 pour les constructions similaires aux trusts, mais la Cour l’y transpose par voie d’interprétation systématique. Son importance est capitale pour apprécier la compatibilité du mécanisme procédural italien avec la directive.
En effet, la procédure italienne — qui prévoit la notification préalable du bénéficiaire effectif et lui permet de former opposition avant que la chambre de commerce ne statue — constitue précisément une modalité d’« alerte » du bénéficiaire effectif. Elle porte ainsi atteinte au principe directival, sauf à ce que la juridiction nationale puisse démontrer que les objectifs de la directive sont néanmoins atteints et que les garanties offertes aux deux parties sont adéquates.
LES GARANTIES PROCÉDURALES EXIGÉES PAR L’ARTICLE 31, §7 BIS, LU À LA LUMIÈRE DE L’ARTICLE 47 DE LA CHARTE
La question la plus délicate et la plus originale posée dans l’affaire C-684/24 porte sur les garanties procédurales que doit offrir le mécanisme de dérogation prévu par l’article 31, §7 bis, de la directive.
A. LA COMPÉTENCE DE L’ORGANE NON JURIDICTIONNEL : LA CHAMBRE DE COMMERCE
L’article 31, §7 bis, de la directive exige que le bénéficiaire effectif bénéficie d’un droit de révision administrative de la décision sur sa demande de dérogation et d’un droit à un recours juridictionnel effectif. En revanche, la directive ne précise pas si l’organe compétent pour statuer en premier ressort doit être juridictionnel ou non.
Le droit national italien a confié cette compétence à la chambre de commerce territorialement compétente — un organe administratif non juridictionnel. La Cour admet que cette option est en elle-même compatible avec l’article 31, §7 bis, et avec l’article 47 de la Charte : rien dans la directive n’exige que la décision initiale sur la dérogation soit rendue par une juridiction. La délégation à un organe administratif spécialisé peut même présenter des avantages en termes de réactivité et d’expertise.
Toutefois, cette compatibilité est conditionnelle. Elle suppose que le recours juridictionnel postérieur à la décision administrative offre des garanties suffisantes pour préserver les droits fondamentaux du bénéficiaire effectif pendant la procédure.
B. LA PROBLÉMATIQUE DE LA PROCÉDURE ITALIENNE : LA NOTIFICATION PRÉALABLE AU BÉNÉFICIAIRE EFFECTIF
Le point nodal réside dans le fait que la procédure italienne notifie préalablement au bénéficiaire effectif l’existence d’une demande d’accès, avant même que la chambre de commerce ne statue. Cette notification permet certes au bénéficiaire effectif de former opposition et d’activer le mécanisme de dérogation de l’article 31, §7 bis. Mais elle soulève deux problèmes distincts.
D’une part, elle est susceptible d’alerter le bénéficiaire effectif de l’existence d’une demande d’accès, en méconnaissance du principe de non-alerte issu du considérant 16 de la directive. Un suspect de blanchiment de capitaux pourrait ainsi être informé qu’une organisation non gouvernementale ou un journaliste d’investigation s’intéresse à sa structure patrimoniale et prendre des dispositions pour dissimuler ses actifs avant même que l’accès soit accordé.
D’autre part, la notification préalable implique nécessairement que le bénéficiaire effectif est informé de l’identité du demandeur d’accès ou, à tout le moins, de l’existence d’une demande dirigée contre lui. Cette information est irréversible : même si la demande d’accès est finalement refusée ou si une dérogation est accordée, le bénéficiaire effectif a d’ores et déjà été alerté.
La Cour pose ici une condition essentielle : si l’examen au cas par cas de la dérogation porte sur la personne du bénéficiaire effectif — son exposition à des risques de fraude, d’enlèvement, etc. — il est concevable que le recours juridictionnel postérieur puisse, par des mesures provisoires, préserver ses droits pendant la procédure, l’accès n’ayant pas encore eu lieu. En revanche, si la procédure nationale expose d’emblée l’identité du bénéficiaire effectif et celle du demandeur dans le cadre d’une procédure contradictoire préalable à la décision administrative, les mesures provisoires ne peuvent remédier à cette divulgation irréversible.
L’EXIGENCE D’UN RECOURS JURIDICTIONNEL EFFECTIF AVEC POSSIBILITÉ DE MESURES PROVISOIRES
La Cour précise que l’article 31, §7 bis, de la directive, lu à la lumière de l’article 47 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale confiant à un organe non juridictionnel la compétence pour apprécier les conditions nécessaires à l’octroi d’une dérogation, à condition que la procédure juridictionnelle postérieure comporte la possibilité de préserver les droits du bénéficiaire effectif pendant la procédure, y compris par le biais de mesures provisoires.
Cette exigence prend tout son sens au regard de la nature irréversible de la divulgation d’informations personnelles : une fois communiquées à un tiers, ces informations ne peuvent être « restituées » ; le secret de l’identité du bénéficiaire effectif est définitivement compromis. L’effectivité du recours juridictionnel doit donc s’apprécier non seulement au regard de la correction éventuelle de la décision de fond mais aussi au regard de la capacité à prévenir la consommation d’une atteinte irréparable aux droits fondamentaux.
Il appartient à la juridiction de renvoi — le Consiglio di Stato — de vérifier que la législation italienne offre effectivement ces garanties procédurales, en tenant compte notamment de la notification préalable du bénéficiaire effectif et de ses effets potentiellement irréversibles. À cet égard, la Cour laisse entendre que la procédure italienne soulève des difficultés sérieuses que la juridiction nationale devra examiner au regard des critères qu’elle dégage.
LES ENJEUX DE DROIT DES DONNÉES À CARACTÈRE PERSONNEL : LES QUESTIONS EN FILIGRANE
L’arrêt ne porte pas formellement sur le RGPD, mais plusieurs questions de droit des données personnelles sont en filigrane des développements de la Cour et méritent d’être exposées pour le praticien.
A. LA BASE JURIDIQUE DU TRAITEMENT ET SA COHÉRENCE AVEC LE PRINCIPE DE LIMITATION DES FINALITÉS
Le traitement des données relatives aux bénéficiaires effectifs par la chambre de commerce repose sur l’obligation légale prévue par l’article 6, §1, sous c), du RGPD. Cette base juridique est incontestable dès lors que la directive impose l’obligation de collecte et de conservation. Toutefois, la mise à disposition des informations aux demandeurs bénéficiant d’un intérêt légitime soulève une question de compatibilité avec la finalité initiale du traitement. Le RGPD exige, en application de l’article 5, §1, sous b), que les données ne soient pas traitées de manière incompatible avec les finalités pour lesquelles elles ont été collectées.
La question se pose dès lors que l’accès est accordé à des personnes — journalistes d’investigation, ONG, chercheurs — dont les finalités propres s’éloignent de la finalité primaire de collecte, qui est la vigilance anti-blanchiment des entités assujetties. La Cour ne tranche pas directement ce point, mais la tension est réelle.
B. LA QUALIFICATION DU MÉCANISME DE DÉROGATION AU REGARD DU DROIT D’OPPOSITION DE L’ARTICLE 21 RGPD
Le mécanisme de l’article 31, §7 bis, de la directive constitue une forme sui generis de droit d’opposition à la divulgation des données personnelles. Il diffère toutefois fondamentalement du droit d’opposition de l’article 21 du RGPD : il est conditionné à la démonstration de « circonstances exceptionnelles » — risques graves et spécifiques — et non à la seule existence de « raisons tenant à la situation particulière » du bénéficiaire effectif. Cette restriction du droit d’opposition est-elle compatible avec le RGPD ? La question n’est pas directement résolue par l’arrêt, mais elle est d’une importance pratique considérable.
LA DURÉE DE CONSERVATION DES DONNÉES
L’article 22, §5, du décret législatif n° 231/2007 impose aux fiduciaires de conserver les informations sur les bénéficiaires effectifs pendant une période qui ne peut être inférieure à cinq années suivant la cessation de leur statut de fiduciaire. Cette durée, couplée à l’absence de différenciation selon la nature des accès et la sensibilité des informations en cause, soulève des interrogations au regard du principe de limitation de la conservation de l’article 5, §1, sous e), du RGPD. L’arrêt ne l’aborde pas directement, mais le praticien attentif y verra une source de contentieux potentiel.
LE DIALOGUE AVEC LE RÈGLEMENT (UE) 2024/1624 : LA DIMENSION PROSPECTIVE DE L’ARRÊT
L’arrêt intervient dans un contexte normatif en mutation profonde. Le règlement (UE) 2024/1624 du 31 mai 2024 — premier règlement anti-blanchiment de l’histoire de l’Union — est entré en vigueur le 10 juillet 2024 et viendra se substituer progressivement aux dispositions directivales. Il introduit une réglementation directement applicable dans l’ensemble des États membres, sans marge nationale de transposition pour les obligations essentielles.
Ce passage de la directive au règlement — que le Consiglio di Stato avait lui-même noté dans sa demande de décision préjudicielle — traduit la reconnaissance implicite par le législateur de l’Union de l’insuffisance du régime directif pour assurer une harmonisation effective des régimes d’accès aux registres de bénéficiaires effectifs. L’hétérogénéité des définitions nationales de l’intérêt légitime, dont la présente affaire illustre la réalité concrète, a manifestement pesé dans ce choix.
La Cour, consciente de cette évolution, confère à son arrêt une dimension partiellement rétrospective mais d’une utilité pratique certaine : les développements relatifs à la notion d’intérêt légitime, aux garanties procédurales et au principe de non-alerte conservent toute leur pertinence pour interpréter le règlement 2024/1624, dont les dispositions en matière d’accès aux registres reprennent et précisent les concepts directivaux. L’arrêt dessine ainsi les lignes directrices que le règlement devra respecter dans sa mise en œuvre.
LA PORTÉE SYSTÉMIQUE DE L’ARRÊT : VERS UNE HARMONISATION DE LA NOTION D’INTÉRÊT LÉGITIME
Au-delà du cas italien, l’arrêt du 21 mai 2026 présente une portée systémique considérable pour l’ensemble des États membres de l’Union qui ont transposé l’article 31 de la directive et mis en place des registres de bénéficiaires effectifs pour les trusts et constructions similaires.
En validant la condition d’intérêt légitime comme garantie suffisante de la proportionnalité de l’ingérence dans les droits fondamentaux, tout en dégageant des critères d’encadrement — précision suffisante, orientation vers les finalités de la directive, garanties procédurales effectives — la Cour dessine les contours d’une harmonisation par le bas de la notion d’intérêt légitime à travers l’Union. Les États membres dont la définition nationale de l’intérêt légitime est trop large — en ce qu’elle autoriserait un accès quasi-public — ou trop restrictive — en ce qu’elle exclurait les journalistes d’investigation ou les ONG — sont exposés à des contestations fondées sur la présente jurisprudence.
L’arrêt s’inscrit ainsi dans le prolongement direct de l’arrêt Luxembourg Business Registers tout en en traçant les limites : la condition d’intérêt légitime est la réponse adéquate à l’invalidation de l’accès public libre, mais elle doit être mise en œuvre avec suffisamment de précision et de prévisibilité pour constituer une garantie effective. Le curseur entre transparence et protection des données personnelles est désormais identifié par la Cour : il passe par la condition d’intérêt légitime bien définie et entourée de garanties procédurales effectives, incluant la possibilité de mesures provisoires de protection.
Pour les praticiens du droit des données personnelles et du droit anti-blanchiment, l’arrêt du 21 mai 2026 constitue une référence incontournable qui structurera le contentieux relatif aux registres de bénéficiaires effectifs des trusts et constructions similaires pour la prochaine décennie, tant sous l’empire de la directive 2015/849 que dans sa transition vers le règlement 2024/1624.
POINTS ESSENTIELS
L’arrêt du 21 mai 2026 rendu par la Cour de justice de l’Union européenne dans les affaires jointes C‑684/24 et C‑685/24 (Across Fiduciaria) constitue une décision de référence en matière de transparence des bénéficiaires effectifs des constructions juridiques similaires aux trusts dans le contexte de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Statuant sur renvoi préjudiciel du Conseil d’État italien à l’occasion d’un contentieux opposant des sociétés fiduciaires de droit italien à l’État sur la légalité de leur assujettissement aux obligations de l’article 31 de la directive 2015/849, la Cour adopte une approche de validation large du régime de transparence mis en place par le législateur de l’Union, sous réserve d’une exigence procédurale décisive.
Sur la validité de l’article 31, §§1, 2 et 10 au regard du principe de sécurité juridique, la Cour juge que le recours à la notion de « similarité fonctionnelle ou structurelle » avec un trust, bien qu’abstraite, ne méconnaît pas ce principe, dès lors que l’étendue de la marge d’appréciation laissée aux États membres est suffisamment délimitée par les objectifs de la directive et par le mécanisme de notification à la Commission — dont la valeur est toutefois déclarative et non normative contraignante.
Sur l’inclusion du mandato fiduciario de droit italien dans le champ de l’article 31, §1, la Cour, après une analyse comparative des versions linguistiques de la disposition, retient une interprétation extensive de la notion de « constructions juridiques », couvrant tout type d’opération économico-juridique présentant, en structure ou en fonction, une similarité avec un trust, indépendamment de l’absence de transfert de propriété des actifs : la dissociation entre bénéficiaire effectif et propriétaire légal suffit à satisfaire le critère.
Sur la validité de l’article 31, §4, qui autorise l’accès aux données sur les bénéficiaires effectifs à toute personne justifiant d’un intérêt légitime, la Cour trace une ligne de partage nette avec l’accès au grand public invalidé par Luxembourg Business Registers (C‑37/20 et C‑601/20) : deux différences structurelles distinguent les deux régimes — la liste exhaustive et limitée des données accessibles sur les bénéficiaires effectifs des trusts (article 31, §4, deuxième alinéa), et la condition de démonstration préalable d’un intérêt légitime — qui font que l’ingérence dans les droits protégés par les articles 7 et 8 de la Charte, bien que réelle, est proportionnée ; la notion d’intérêt légitime doit être interprétée comme imposant un lien avec les objectifs LBC/FT, et les autorités nationales compétentes doivent assurer un juste équilibre entre cet objectif et la protection des droits fondamentaux, ce qui conduit à valider, sous réserve des appréciations finales de la juridiction de renvoi, la transposition italienne subordonnant l’accès à un intérêt juridique pertinent, distinct, direct, concret et actuel avec preuve documentée de la dissociation bénéficiaire/propriétaire légal.
Sur la question procédurale enfin, la Cour érige en exigence de principe, sur le fondement de l’article 47 de la Charte et de la jurisprudence Factortame/Unibet/Skeyes, l’obligation pour les États membres de garantir au bénéficiaire effectif la possibilité d’obtenir des mesures provisoires empêchant la divulgation irréversible de ses données avant toute décision juridictionnelle au fond — ce qui conduit à condamner implicitement la réglementation italienne qui, tout en prévoyant un contrôle juridictionnel a posteriori, ne permettait pas au juge d’ordonner de telles mesures avant que la communication des informations ne soit effectuée.
26.05.2026 | Dernière Mise à Jour | Armand-Ari BETTAN & Dominique KARPISEK-BETTAN, Avocats