CJUE | Conclusions du 23 octobre 2025 | C-258/23 | Imagens Médicas Integradas │ FAITS & PROCEDURE

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CONTEXTE FACTUEL

L’affaire C-258/23 trouve son origine dans une procédure d’enquête en matière de droit de la concurrence conduite au Portugal par l’Autoridade da Concorrência (AdC), l’autorité nationale de concurrence portugaise. La société Imagens Médicas Integradas — active dans le secteur de l’imagerie médicale — a fait l’objet d’une inspection de l’AdC dans le cadre d’une enquête portant sur de présumées infractions aux articles 101 et/ou 102 TFUE, susceptibles d’affecter le marché national de l’imagerie médicale.

Au cours de cette inspection, les agents de l’AdC ont procédé à la saisie de documents professionnels, incluant notamment des courriers électroniques et des fichiers informatiques stockés sur les systèmes de la société. Cette saisie a été réalisée sur la base d’un mandat délivré par le ministère public (Ministério Público), et non sur ordonnance d’un juge. L’AdC disposait ainsi d’une autorisation émanant du parquet, conformément au cadre juridique national applicable en matière d’enquêtes de concurrence.

La société Imagens Médicas Integradas a contesté la légalité de cette saisie, en faisant valoir, en substance, que le recours à un simple mandat du ministère public — à l’exclusion de toute autorisation judiciaire préalable émanant d’un juge — était insuffisant pour garantir le respect de ses droits fondamentaux, tels que protégés par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, et notamment par ses articles 7 (droit au respect des communications) et 8 (droit à la protection des données à caractère personnel).

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CADRE JURIDIQUE NATIONAL

Le droit portugais applicable en matière d’enquêtes de concurrence confère à l’AdC des pouvoirs d’inspection étendus, incluant la possibilité de saisir des documents et des données électroniques. Ces pouvoirs sont exercés sur la base d’un mandat délivré par le ministère public, qui constitue dans le système juridique portugais une autorité indépendante distincte du pouvoir judiciaire stricto sensu. Le législateur portugais n’a pas prévu, dans ce contexte, l’obligation d’obtenir préalablement une autorisation d’un juge (autoridade judiciária de carreira judicial).

C’est précisément cette architecture procédurale — mandat du parquet sans intervention préalable d’un juge — que la société requérante a contestée devant les juridictions nationales, en soutenant qu’elle était incompatible avec les droits fondamentaux garantis par la Charte de l’Union européenne.

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PROCÉDURE DEVANT LES JURIDICTIONS NATIONALES ET RENVOI PRÉJUDICIEL

Le litige a été porté devant le Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão (tribunal de la concurrence, de la régulation et de la supervision, Portugal), juridiction spécialisée compétente pour connaître des recours formés contre les décisions de l’AdC.

Cette juridiction de renvoi a estimé que la résolution du litige nécessitait une interprétation du droit de l’Union, en particulier La compatibilité du régime national d’autorisation — fondé sur un mandat du ministère public — avec les articles 7 et 8 de la Charte : lus à la lumière de la directive 2019/1/UE (directive ECN+) et des articles 101 et 102 TFUE. Elle a en conséquence sursis à statuer et déféré à la Cour de justice les questions préjudicielles suivantes :

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1. Les articles 7 et 8 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, lus à la lumière de l’article 52, §1, de ladite charte, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale en vertu de laquelle une autorité nationale de concurrence est habilitée à saisir, dans le cadre d’une inspection, des courriers électroniques et autres documents professionnels appartenant à une entreprise faisant l’objet d’une enquête portant sur une prétendue infraction aux règles de la concurrence de l’Union, sur la base d’un mandat délivré par le ministère public, sans qu’il soit nécessaire d’obtenir préalablement l’autorisation d’un juge ?

2. En cas de réponse affirmative à la première question, les articles 7 et 8 de la Charte, lus à la lumière de l’article 52, §1, de ladite charte, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui ne prévoit pas de contrôle judiciaire préalable de la saisie de courriers électroniques et d’autres documents professionnels lors d’une inspection d’une autorité nationale de concurrence, mais qui prévoit uniquement la possibilité de former un recours contre cette saisie a posteriori ?

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DEUX SÉRIES DE CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

L’affaire C-258/23 présente la particularité procédurale remarquable d’avoir donné lieu à deux séries de conclusions successives de l’Avocate générale Mme Laila Medina :

Les premières conclusions, présentées le 20 juin 2024 (ECLI:EU:C:2024:537), portent principalement sur l’article 7 de la Charte — droit au respect des communications — et analysent la question de la compatibilité du régime portugais d’autorisation par le ministère public avec les exigences de la Charte en matière de droit au respect des communications professionnelles, incluant la messagerie électronique.

Les secondes conclusions, présentées le 23 octobre 2025 (ECLI:EU:C:2025:814), élargissent l’analyse à l’article 8 de la Charte — droit à la protection des données à caractère personnel — et répondent plus directement à la question de l’exigence d’une autorisation judiciaire préalable au regard du droit de l’Union. Elles sont accompagnées d’un communiqué de presse de la Cour synthétisant la position de l’Avocat Général : « Selon l’avocate générale Medina, le respect au droit à la protection des données à caractère personnel n’exige pas l’autorisation préalable d’une autorité judiciaire dans des enquêtes sur la concurrence. »

Cette dualité de conclusions — fait procédural exceptionnel — traduit la complexité des questions soulevées et le souhait de la Grande Chambre d’obtenir un éclairage exhaustif sur chacune des dimensions fondamentales de l’affaire avant de rendre son arrêt. À la date du présent document (1er mai 2026), l’arrêt de la Cour n’a pas encore été rendu.

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ENJEUX PROCÉDURAUX SPÉCIFIQUES AU CONTEXTE NATIONAL PORTUGAIS

Il convient de souligner que le système juridique portugais confère au ministère public un statut d’autorité judiciaire au sens large, jouissant d’une indépendance institutionnelle reconnue. L’AdC agit sous le contrôle du parquet, lequel exerce une supervision de la légalité des actes d’enquête. Ce cadre diffère d’autres États membres où l’intervention d’un juge d’instruction ou d’un juge des libertés est systématiquement requise pour tout acte d’enquête impliquant une atteinte aux libertés fondamentales.

La question soulevée par la juridiction de renvoi revêt donc une dimension comparative importante : elle invite la Cour à préciser si le droit de l’Union impose une norme uniforme d’autorisation judiciaire préalable pour l’ensemble des États membres, ou si une diversité procédurale est admissible pour autant que des garanties effectives de contrôle judiciaire — fussent-elles a posteriori — soient assurées. La réponse de la Cour aura des répercussions directes sur les législations nationales des États membres dont les systèmes d’enquête en matière de concurrence reposent sur des mécanismes d’autorisation variés.

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POINTS ESSENTIELS

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L’affaire C-258/23 Imagens Médicas Integradas soulève, dans le cadre d’une inspection de concurrence conduite par l’Autoridade da Concorrência portugaise sur la base d’un simple mandat du ministère public, la question fondamentale de savoir si les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne — protégeant respectivement le droit au respect des communications et le droit à la protection des données à caractère personnel — imposent l’autorisation judiciaire préalable d’un juge comme condition de validité de la saisie de courriers électroniques et de documents professionnels dans le cadre d’une enquête pour infraction aux articles 101 et 102 TFUE ;

l’Avocate générale Medina, dans deux séries de conclusions successives d’une densité analytique remarquable — les premières du 20 juin 2024 (ECLI:EU:C:2024:537) portant sur l’article 7 de la Charte, les secondes du 23 octobre 2025 (ECLI:EU:C:2025:814) portant sur l’article 8 de la Charte — y répond par la négative en soutenant, dans le sillage de l’arrêt Nexans France et Nexans/Commission (C-606/18 P, EU:C:2020:913) et en dépit de la jurisprudence strasbourgeoise Colas Est c. France allant en sens contraire, que ni l’article 7 ni l’article 8 de la Charte n’imposent une telle autorisation préalable dès lors que le droit national garantit un recours juridictionnel effectif permettant aux personnes concernées de contester a posteriori la légalité de la saisie, que le périmètre de celle-ci est strictement délimité par l’objet de l’enquête et que les données ne sont exploitées qu’aux seules fins de cette dernière, l’Avocat Général ajoutant que le RGPD — applicable aux traitements de données à caractère personnel réalisés dans le cadre de l’inspection, sur le fondement des bases de licéité de l’article 6, §1, sous c) et e) — n’exige pas davantage un tel contrôle préalable, solution pragmatique mais susceptible d’être infléchie par la Cour au regard du critère de nécessité absolue dégagé dans l’arrêt Comdribus (C-371/24, EU:C:2026:219) et des exigences de cohérence entre la Charte et l’article 8 CEDH que commande l’article 52, §3, de la Charte, l’arrêt attendu étant appelé à constituer une référence normative de premier rang pour les autorités nationales de concurrence, les entreprises exposées aux inspections et l’ensemble des praticiens du droit de la concurrence et de la protection des données.

RENVOI PRÉJUDICIEL – INFRACTION AUX RÈGLES DE LA CONCURRENCE – SAISIE DE DOCUMENTS PROFESSIONNELS – MANDAT DÉLIVRÉ PAR LE MINISTÈRE PUBLIC – CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX – ARTICLE 8 – ATTEINTE AU DROIT AU RESPECT DES DONNÉES À CARACTÈRE PERSONNEL – AUTORISATION JUDICIAIRE PRÉALABLE